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俄乌危机下北溪-2项目何去何从?

2022年2月22日,德国总理奥拉夫·朔尔茨表示,因俄罗斯在乌克兰的立场与行动,德国经济部拟阻止北溪-2天然气管道项目获得认证与投产运营。北溪

2022年2月22日,德国总理奥拉夫·朔尔茨表示,因俄罗斯在乌克兰的立场与行动,德国经济部拟阻止北溪-2 天然气管道项目获得认证与投产运营。北溪-2天然气管道已建成,围绕该项目的俄美欧博弈由“是否建成”阶段进入“是否启用”阶段,该项目被叫停的动因由主观经济因素为主转为客观政治压力为主。

这是继2021年11月德国联邦网络管理局以程序因素为由暂停该项目以来的第二次叫停。2021年11月16日,德国联邦网络管理局(BNA)表示,由于俄气公司直属的北溪-2股份公司在德国法律中地位存在问题,故暂停对北溪-2项目的认证程序。该机构声明:“在对文件进行彻底检查后,该机构得出结论,只有在按照德国法律以合法形式组织运营商的情况下,才对该项目的运营商进行认证。”12月13日,德国外交部长安娜莱娜·贝尔伯克表示,北溪-2管道暂时不符合欧洲法律,目前不能获批。

叫停原因

德国叫停北溪-2项目认证流程,主要有如下原因。

第一,出于维护能源主权与安全的“德意志”。德国虽然与俄罗斯在共同抵制美国制裁方面属于同一战线,但加强对“北溪-2”项目的监管维护能源主权与安全方面毫不含糊。在此之前,德国便以法律监管应对俄气影响力。

例如,2020年5月,德国联邦网络管理局(BNA)的决议称,“北溪-2”项目未在2019年5月23日之前建成,不符合豁免的必要条件,驳回“北溪-2”股份公司关于该项目享受《欧盟天然气指令》管辖豁免的申请。即该项目须受德国与欧盟等多重管辖与监督,其运营机制必须整改以符合德国与欧盟《德国能源工业法》、《欧盟天然气指令》等相关法律的要求,包括管厂分离(管道所有者与供气者分离)、运营独立(不受俄罗斯等外方控制)等。

长期以来,俄罗斯与德国联合反对美国制裁,掩盖了德国与俄罗斯在该项目上的分歧。德国反对俄气公司在欧俄洲市场的垄断,主张管厂分离、管网独立的第三能源改革方案,把握能源基础设施自主权。而德国从抵制美国制裁,到如今冒着抬高天然气价格风险暂停该项目,无不为了展示其捍卫能源主权与安全的坚定姿态与坚强意志。欧方认为,之前俄罗斯利用不增加(减少)对欧供气推高欧洲天然气价格,施压德方早日以有利于俄方的条件审批该项目通气。未料德方自有盘算,化解俄方如意算盘。

德国暂停该项目并非放弃,而是对该项目进行运营前“消毒”、风险排查。德国在启用管道前进行无害化处理,防止该项目受俄气公司垄断影响,使该项目符合德国与欧盟法律,掌握能源贸易主导权。德国对俄气公司直属专营的北溪-2股份公司不放心,担心能源主导权被俄罗斯控制,故要对该公司进行改造,保障德国的能源主权与安全。

第二,借以宣示对俄罗斯对外政策与人权问题的不同立场。叫停北溪-2项目是德国影响俄罗斯决策的工具,以增加其对俄谈判的砝码,使俄方在乌克兰问题(输气过境与边境止兵)、天然气垄断问题、天然气价格、人权等方面让步或收敛。德国曾以重新考虑该项目作为向俄罗斯施压,警告其不伤害反对派人物纳瓦尔内的经济工具。德国与俄罗斯还在天然气是否绕过乌克兰方面存在分歧,德国主张保障俄欧天然气贸易过境乌克兰的权利,而俄方不置可否。

2022年2月乌克兰危机的恶化使德国总统与其他官员在该项目上的分歧缩小、立场趋同。尽管美国和其他国家试图利用该项目作为对抗俄罗斯的筹码,朔尔茨出于国家利益支持北溪-2项目,称该项目的长期审批延迟不是政治性的。而来自绿党的德国外交部长安娜莱娜·贝尔博克(Annalena Baerbock)称北溪-2项目不符合德国监管机构的要求,违背《欧盟天然气指令》的管网分离、透明度和容量共享原则,主张放弃批准该项目的投产。

来自绿党的德国副总理兼经济事务和气候保护部部长罗伯特•哈贝克(Robert Habeck)认为,该项目建设是一个地缘政治错误。2021年12月德国外交部长与总理达成共识,强调北溪-2项目认证过程应在欧洲法律的基础上进行。在乌克兰形势恶化的情况下,该项目成为众矢之的,德国的立场从2021年11月的主动自查型暂停转为2022年2月的形势所迫型叫停,经济利益让位于国家战略与安全利益。

第三,安抚与支持乌克兰、波兰等中东欧国家。默克尔曾向拜登与乌克兰做出保护乌克兰能源过境权利的承诺,保留制裁俄罗斯以防其将天然气武器化的权利。乌克兰称,欧洲能源法要求北溪-2股份公司完全分拆并独立于俄气公司,并符合“第三方准入”、“非歧视、透明和反映成本的关税”等要求。德国联邦网络管理局还邀请乌克兰国家油气公司(Naftogaz)和乌克兰天然气运输公司(GTSOU)参与该项目认证过程。

波兰、立陶宛和拉脱维亚等成员国要求德国利用北溪-2项目作为对俄罗斯施压的手段。德国监管机构暂停该项目的决定受到乌克兰国家油气公司(Naftogaz)的欢迎,波兰国家油气公司(PGNiG)称其对波兰和欧洲是利好消息,呼吁欧盟加强内部能源合作,以确保供应安全。2021年12月朔尔茨访问波兰时,重申其前任默克尔的承诺,即德国将利用其影响力确保俄罗斯延长与乌克兰的过境合同,并帮助乌克兰改革能源基础设施。

自2021年11月11日以来,俄气公司一直在经乌克兰输气,以达到根据五年中转协议规定的1.09亿立方米/年的运输能力。北溪-2项目延迟投产或被弃,可保障俄罗斯经乌克兰或波兰的亚马尔-欧洲管道输气量。乌克兰危机恶化更增加彻底叫停该项目的压力。

2021年2月,乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基表示,在俄罗斯承认自行宣布独立的顿涅茨克人民共和国和卢甘斯克人民共和国后,对俄罗斯的制裁应该包括彻底中断“北溪-2”号天然气管道项目。波兰总理马特乌什•莫拉维茨基在慕尼黑安全会议上称,建议“关闭”“北溪 -1 ”天然气管道。

美国因素

德方原想捍卫对该项目的管辖权、不让美国插手。朔尔茨对北溪-2项目态度与默克尔大同小异。2019年12月时任德国财政部长兼副总理奥拉夫·朔尔茨表示,柏林“坚决拒绝”美国对北溪-2项目公司实施制裁。德国外交部称,拒绝盟友之间的制裁,敦促美国国会议员不要制裁北溪-2项目,否则会“削弱”美国公信力和“最终损害跨大西洋团结”。德国在天然气高涨的情形下出此对策,意在展示独立自主的意志、不被外来力量左右的政治姿态。

美国与欧洲国家盛行“俄罗斯威胁论”,主张将是否批准北溪-2项目与俄罗斯是否“入侵”乌克兰或是否将该项目武器化挂钩。美国总统拜登称,若俄罗斯“入侵”乌克兰,美国与欧洲盟国将以经济制裁、向乌克兰提供防御物资、加强北约威慑等回应。美国总统国家安全顾问杰克•沙利文称,北溪-2项目是西方对俄施压的杠杆,以使其不冒险入侵乌克兰。休斯顿大学经济学者保罗·罗德里克·格雷戈里指出,该项目是西方与俄罗斯博弈的工具。

作为2021年 7 月份与德国妥协的一部分,美国已放弃对北溪-2项目运营商的制裁。2021年10月,美国总统拜登对默克尔及财政部长奥拉夫·朔尔茨表示,德国新政府应遵守德美关于北溪-2项目的协议。然而,2021年11月,美国对为该项目服务的跨亚德里亚公司(Transadria Ltd)公司实施进一步制裁。新的制裁令德国感到担忧,德国绿党代表谴责美国对北溪-2项目的新制裁。然而,美国声称新制裁并未针对北溪-2项目的主要运营商。

2021年11月以来,作为制裁俄罗斯的“急先锋”,共和党参议员詹姆斯·里施和特德·克鲁兹发起对北溪-2股份公司与管道测试和认证公司的制裁提案。由于担心激怒德国,拜登政府已要求民主党议员阻止里施和克鲁兹的提案。美国向德国和欧盟施压,要求推迟或取消北溪-2管道的技术和法律认证,这可能比对该项目的制裁更有效。

应对措施

长期以来,俄罗斯联合其他国家顶住制裁压力积极救济、推进该项目。2021年9月俄罗斯副总理亚历山大·诺瓦克表示,俄罗斯石油公司已向政府申请使用北溪-2管道对欧供气100亿立方米。俄石油总裁伊戈尔·谢钦称,加大对欧供气有助于缓解欧洲能源危机,也可带来额外收入。2021年11月,奥地利总理亚历山大·沙伦贝格表示,北溪-2项目不会增加欧洲对俄罗斯天然气的依赖性。12月新任奥地利总理卡尔•内哈默反对将该项目的启动与乌克兰局势联系起来。

北溪-2股份公司决定不改变其现有的法律形式,而是根据德国法律成立一家德国子公司,专门管理德国部分管道。北溪-2股份公司在德国成立了其子公司欧洲天然气公司(Gas For Europe GmbH),为德国网络管理局提供了必要的文件。该德国子公司将成为德国部分管道的所有者和运营商,满足《德国能源工业法》(EnWG第 4a、4b、10 至 10e条)规定的能源项目运营商须独立的要求。北溪-2项目认证程序将暂停,直到该项目公司主要资产和人力资源已转移到子公司,并且联邦网络管理局可检查新成立子公司重新提交的文件是否完整。满足这些要求后,该机构将在法律规定的剩余四个月期限内恢复审查,制定决议草案并提交给欧盟委员会征求意见。

该项目几经周折,先后需要德国联邦网络监管局、德国经济与能源部、欧盟委员会的批准,道阻且长、前程未卜。德方要求北溪-2项目公司须在德国成立子公司并以其名义重新提交认证申请,新申请提交并获得接收后,德方将重新启动程序、做出决定,最后经欧盟委员会审批。虽然联邦网络局可停止对北溪-2项目的认证,欧盟委员也可能推迟该项目认证进程。

“万山不许一溪奔,拦得溪声日夜喧”。之前柳暗花明的北溪-2项目又遇“乌客栏”,经乌克兰危机与西方加码制裁后,俄罗斯为顾战略利益做好了放弃该项目的准备。该项目的最好结果是假以时日乌克兰危机与俄欧关系缓和,德国出于国家利益重启并通过对该项目的认证。万一该项目被彻底放弃,则该项目可类似南溪管道被改造土耳其溪管道,被转成面对其他市场的项目。俄罗斯驻欧盟代表弗拉基米尔∙奇若夫称,若“北溪-2”管道被弃,俄罗斯也会找到其他买家。

(图片来源:veer图库)

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