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国补偿还 没有想象得简单

3月以来,财政部门将筹划一次性解决可再生能源补贴欠款的消息甚嚣尘上。虽然政府部门没有做出过官方回应,但各类媒体的转发与演绎已经铺天盖地。补贴拖欠

3月以来,财政部门将筹划一次性解决可再生能源补贴欠款的消息甚嚣尘上。虽然政府部门没有做出过官方回应,但各类媒体的转发与演绎已经铺天盖地。

补贴拖欠问题是困扰行业多年的不可承受之重,如能顺利解决必然是乐见其成的好事。但仅以这一次的事件来说,受到舆论带节奏的影响,行业对补贴拖欠的理解过于简单和偏颇。

事实上,国补偿还问题,没你想象得简单。

再忆补贴来龙去脉

从《可再生能源法》颁布实施起算,标杆电价制度已经执行了16年,但一直缺少关于补贴收支数据的完整官方统计数据。

中央财政预算是最重要的数据来源,揭示了两个关键要素:每年收多少(可再生能源电价附加收入)和每年发多少(可再生能源电价附加支出)。详见《从中央财政预算看可再生能源补贴的前世今生》

除此外,每年新增需求、累计拖欠情况均未披露,唯一一个非正式的官方数据来自2019年发改委有关人员的对外表述,明确当时全国补贴累计拖欠金额约为2600亿元,此后再无更新数据。

即便如此,补贴拖欠趋势并非不可预测。综合来看,补贴拖欠是一个2对3的较量。

补贴覆盖率分子包括电价附加和中央转移支付两部分。其中电价附加是主要构成要素,占比超过90%,以西藏、新疆(2013年以后)以外地区的第二、第三产业和居民用电量为基数,乘以不同的征收标准而得。通过历年全社会用电量数据验算可知,实际征收额仅为应征收的70-75%左右,这其中有线损的固有影响,更主要是自备电厂未及时足额缴纳电价附加的原因所致。中央对地方的转移支付是另一个来源,起到弥补差额的作用,近年来稳定在60-80亿元之间,并未因补贴缺口增大而增加。

资金需求方面,主要包括含补贴的风电、光伏、生物质三种电源,业主自建的外送线路也曾包括在内,但2018年以后停止发放(详见《4万公里外送线路回购待考》)。虽然各电源补贴电价是明确的,但由于难以区分同一年份不同补贴强度项目的发电量占比,补贴需求只能大致匡算,并不准确。不过通过与2019年累计拖欠金额2600亿元的节点做对比,可以使得补贴偿付的模拟在整体上不存在重大偏差。

值得注意的是,为减少补贴资金需求,2019年财政部发文表示,与电网结算的补贴资金将采取不含税价。在电量和含税价不变的情况下,补贴需求会因此减少。

刻画补贴拖欠的原有趋势

2022年开始,虽然风光进入全面平价时代,但只是含补贴装机不新增,不等于补贴需求不复存在。

截止2021年末全国6.35亿千瓦风光装机当中绝大多数都是含补贴项目;其中超过4.3亿千瓦装机是2015年以后并网的中生代项目,在实际发电能力与合理利用小时数相差不大的情况下,理论上还有14-20年的持续补贴需求。生物质发电机组虽然在十三五期间错过增长时机,却成为十四五期间唯一实现补贴资金逆增长的品类。发改委发文明确表示,2020年和2021年新增生物质补贴额度为15亿元和25亿元。

几个因素叠加,到2030-2035年生物质补贴到期、首批规模化并网的风光项目逐步退出补贴序列之前,年均补贴需求将保持在2000亿元左右。

来源方面,如果没有中央转移支付等外部资金的支持,补贴资金将在当前1000亿元的基础上,依靠用电量增长和自备电厂征收率提升带动下电价附加的有机增长,即使电能替代下增长率高于历史,与2000亿元的需求相比,仍然处在入不敷出的状态。2030年前后的平台期,全社会累计拖欠补贴金额将超过1万亿元,此后逐渐好转。

提前偿还的补贴资金来自哪里?

从近期各类媒体的标题可知,行业上对补贴拖欠最大的错误认知是认为,欠补问题一旦解决就会一劳永逸。如果要实现这个目标,应该做到如下两点:1)历史上拖欠的补贴被一次偿还,2)未来不增加新的补贴拖欠。

通过以上分析可知,即使第一个目标可以实现,基数清零,以1000亿元的年收入面对2000亿元的年需求,第二个目标也是难以完成的。

另外,提前支付的补贴资金来自哪里?这是个极为关键的问题。从目前行业披露的信息来看,应包括两部分,一是中央财政转移支付,二是国网发债。

针对国网发债部分,如遵循羊毛出在羊身上的原则,将以未来若干年实际征收的电价附加为还本付息依据。提前取得当然是有好处的,但这只是现金流在时间上的移动,并未改变补贴供需总形势,还要额外支付资金成本。而且在这种情况下2023年新征收上来的电价附加将按照怎样的顺序和比例在电网还债和剩余补贴发放之间配置?

相比,中央财政转移支付才是最值得期待和最重要的体外资金补充,可以有效降低补贴缺口。

但值得注意的是,2022年披露的中央财政预算在结构和数字上略显异常。

首先,与可再生能源补贴相关的收支被首次归入其他,从重要性水平来说并不合理,而如果未来不重新独立分类或通过其他渠道披露,对社会公众来说补贴收支数据将更加无迹可寻。第二,如上所述,长期以来中央本级政府性基金支出体现的都是实际征收并发放的电价附加资金,历史数据具有一致性,2021年如出现增长也应源自用电量和征收率的增长,不会出现巨变;中央转移支付才反应中央财政资金对可再生能源的额外支持,如果有财政资金补充应该反应在这个科目。但是实际披露的数据,发生巨变的是中央本级支出科目。由于缺少预算说明,这一差异和变化不得而知。

补贴拖欠并不仅仅是个老问题,如果不做任何调整,未来15年都将与风光生物质行业发展如影随形。妥善解决拖欠问题是万众期待的好事,官方渠道能阐明补贴动向则是拨云见日的重要一步。

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