“十四五”能源规划:安全为首

2022年3月,国家发改委和国家能源局发布《“十四五”现代能源体系规划》(以下简称“十四五”能源规划或“十四五”规划),主管部门对于2021-2025这五年的能源发展形势判断基本定调。与上一个五年规划相比,此次规划一个显著的变化是,能源安全被提升至显著位置,放在第三章专门描述,篇幅大大增加。 

疫情、战争在21世纪20年代轮番登场,能源危机、价格震荡在世界多地上演。在诸多不确定性中,对于中国能源领域面临的形势,《“十四五”现代能源体系规划》指出:“能源安全新旧风险交织,‘十四五’时期能源安全保障将进入固根基、扬优势、补短板、强弱项的新阶段。” 

转变 

在“十四五”能源规划基本原则部分,第一条即是:保障安全,绿色低碳。统筹发展和安全,坚持先立后破、通盘谋划,以保障安全为前提构建现代能源体系,不断增强风险应对能力,确保国家能源安全。 

这一条主要回答了能源安全与绿色发展之间的关系,强调在保证能源供给安全、经济运行平稳的基础上实现低碳发展。与之相比,“十三五”能源规划的基本原则首条是“革命引领,创新发展”,“筑牢底线,安全发展”作为基本原则的最后一条,主要强调保障油气供应能力。体现在具体指标上,“十四五”不再像过去两个五年能源规划那样对单位GDP二氧化碳排放降低幅度和非化石能源消费比重提出约束性的指标。 

具体到各能源品种上,对于石油,“十四五”规划和“十三五”规划都强调加强勘探开发来提升原油产量,区别在于位置大幅提前,作为第三章“增强能源供应链稳定性和安全性”中的首条内容。对煤制油气、非粮生物燃料的描述紧随其后,两者作为安全战略技术储备分别是应该“稳妥推进”和“大力发展”的技术。同时,对油气进口的保障占据了国际合作内容的重要篇幅,强调持续巩固推动与重点油气资源国的合作,加强跨国油气通道运营与设施联通,确保油气安全稳定供应与平稳运行。而“十三五”对于国际合作更加重视“走出去”,鼓励企业参与境外项目的投资和建设。 

对于天然气,“十三五”规划认为天然气消费水平明显偏低与供应能力阶段性富余问题并存,需要尽快拓展新的消费市场,并着力推动“煤改气”工程。“十四五”规划则不再有扩大消费的表述,主要强调增强天然气储备和调节能力。 

煤炭和煤电的地位则迎来“反转”。“十四五”规划中,煤炭被视为安全托底保障,煤电则应起到重要的支撑性调节性作用,应根据发展需要合理建设先进煤电,保持系统安全稳定运行必需的合理裕度。 

“十三五”能源规划对于煤炭的基本判断是“产能过剩,供求关系严重失衡”,因此煤炭发展的重点落在了严格控制新增产能、加快淘汰落后产能和有序退出过剩产能上。煤电则因为利用小时数持续下降,建设节奏受到控制,“十三五”期间,煤电实施“取消一批,缓核一批,缓建一批”的政策,2020年煤电装机规模力争控制在11亿千瓦以内。 

近年来,可再生能源加速发展。为适应更高比例的可再生能源接入电力系统,保证电力的安全稳定供应,各类灵活性可调节资源都被寄予希望,“十四五”规划提出,力争到2025年,煤电机组灵活性改造规模累计超过2亿千瓦,这是五年能源规划中首次对灵活性改造的规模提出要求。抽水蓄能装机容量目标则达到6200万千瓦以上,约是2020年中国抽水蓄能装机容量的两倍。 

此外,规划还提出,加强重点区域能源供给保障和互济能力建设,着力解决东北和“两湖一江”(湖北、湖南、江西)等地区煤炭、电力时段性供需紧张问题。 

            

周期 

能源安全长期以来都是中国能源发展规划和能源政策中的重要内容。从20世纪60年代起,中国就提出了“自给自足”的能源战略,成功开发大庆、胜利等一大批油田。改革开放带来经济的腾飞和能源需求的高速增长,1993年起我国由石油净出口国转变为净进口国,能源战略也逐渐转变为立足国内,多元互补。 

但在经济发展节奏、国际环境变化和能源价格周期等多种因素的作用下,能源安全保障的急迫性也经历着阶段性调整。 

从最近二十余年的五个能源专项规划来看,“十五”(2001-2005年)能源规划对于安全形势判断相对乐观,认为当时能源产量的迅速增长,能源供需矛盾总体上趋于缓和。2001年中国正式加入WTO,国际贸易环境更加友好。因此这份规划提出,要“抓住能源供应缓和的历史机遇”,推进能源行业结构调整。 

“十一五”(2006-2010年)和“十二五”(2011-2015年)国际社会经历了局部战争、金融危机,原油价格大幅震荡,这两个五年能源规划都因此更强调立足国内和节约能源。 

到了“十三五”(2016-2020)规划,供需形势判断又转向乐观。“十三五”能源规划提出,国际上能源供需宽松化,国内则面临能源消费增速明显回落。在“十三五”出台之时,国际油价正在经历2014年启动的下跌,国内煤炭价格也处在下降周期,煤电利用小时数持续走低。在能源供给侧,去产能和能源行业体制改革成为重要主题。 

“十四五”规划制定之际,新情况不断。新冠疫情令原油价格在2020年初一度跌至负数,而疫情缓解后经济复苏,2021年包括原油、煤炭在内的各种大宗商品涨势汹汹。国内,煤价上涨带来的部分地区缺电的问题也逐渐暴露,东北地区甚至出现居民用电停电,引发全社会关注。此后,“能源的饭碗必须端在自己手里”成为新的基调,高层多次强调立足以煤为主的基本国情。 

不仅中国,俄乌冲突直接为全世界的能源产业拉响了危险警报。各个能源消费大国的政策天平极大地向安全倾斜。 

欧洲决心与俄罗斯“脱钩”,对俄国天然气高度依赖的欧洲开始多方寻求替代气源,以保证未来的用电和供暖需求。 

德国政府高层在俄乌冲突后曾表态,考虑扩大对煤炭的使用,并新建天然气接收站,增加德国的能源选择。而对于远期的能源供给,德国政府提出了新的立法草案,将“完成100%可再生能源供给,放弃化石燃料”的目标日期从原定的2040年提前至2035年,以减少对外部的依赖。英国政府的考虑则是除了发展可再生能源,还要建造核电站,充分利用核能。 

美国作为油气生产大国,虽然不必像欧洲一样为供应担忧,但其能源价格持续上涨。从3月开始,美国汽油平均价格突破每加仑(3.8升)4美元,为2008年来首次。据路透社报道,由于严重通胀和俄乌冲突,拜登政府也被迫将能源安全列为优先事项,释放原油储备,敦促国内生产商加大开采力度,以控制油价。 

在东亚,能源进口大国日本也承诺削减俄罗斯煤炭进口,并积极向其他国家寻求替代的煤炭和天然气资源。韩国候任总统尹锡悦则在近期宣布大幅修改文在寅政府的碳中和政策,且不再弃核,以避免电费上涨和经济下滑。 

俄罗斯是目前世界上最主要的能源供应国之一,是第二大石油出口国、第一大天然气出口国和第三大煤炭出口国。减少或停止从俄罗斯进口能源使得供给出现极大缺口,涨价风险加剧。 

尽管国际关系充满不确定性,但世界能源市场仍紧密相连。自己手中有多少能源,还可以从哪里买到,社会能承受多高的价格,正在成为各个国家都严阵以待的问题。

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