备注

五大财政政策措施支持碳达峰碳中和

事件:5月30日,财政部发布《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》(财资环〔2022〕53号,以下简称《意见》)。

点评

《意见》作为构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系其中一项,是财政部门贯彻落实党中央、国务院相关重大决策部署的顶层设计文件,是碳达峰碳中和的重要保障方案。

《意见》提出综合运用财政资金引导、多元化投入、税收调节、政府绿色采购等政策措施做好财政保障工作,具体内容包括四个部分:

一是总体要求。 主要阐明财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导思想、工作原则和主要目标。提出的主要目标为:“到2025年,财政政策工具不断丰富,有利于绿色低碳发展的财税政策框架初步建立,有力支持各地区各行业加快绿色低碳转型。2030年前,有利于绿色低碳发展的财税政策体系基本形成,促进绿色低碳发展的长效机制逐步建立,推动碳达峰目标顺利实现。2060年前,财政支持绿色低碳发展政策体系成熟健全,推动碳中和目标顺利实现。”

二是支持重点方向和领域。 明确重点支持构建清洁低碳安全高效的能源体系、重点行业领域绿色低碳转型、绿色低碳科技创新和基础能力建设、绿色低碳生活和资源节约利用、碳汇能力巩固提升、完善绿色低碳市场体系等六大方面。

三是财政政策措施。 包括强化财政资金支持引导作用、健全市场化多元化投入机制、发挥税收政策激励约束作用、完善政府绿色采购政策、加强应对气候变化国际合作等五方面。

四是保障措施。 具体为强化责任落实、加强协调配合、严格预算管理、加大学习宣传力度四个方面。

《意见》提出的五大财政政策措施构成了财政支持绿色低碳发展政策框架的基本雏形,有利于发挥财政资金、税收、政府采购等多项政策协同作用,形成财政部门上下联动、财政与其他部门横向互动的工作协同推进机制,有力推进实现碳达峰碳中和目标。接下来本文将对这五大财政政策措施进行一一解读。

一、强化财政资金支持引导作用

《意见》提出“强化财政资金支持引导作用”,强调“财政资金安排紧紧围绕党中央、国务院关于碳达峰碳中和有关工作部署,资金分配突出重点,强化对重点行业领域的保障力度,提高资金政策的精准性”。而在《意见》的第二部分已明确了支持六大重点方向和领域,接下来主要围绕清洁能源、绿色低碳科技创新、碳汇能力巩固提升三个重点领域进行解读。

1.1 支持清洁能源发展

能源领域是实现碳达峰、碳中和的主战场,构建清洁低碳安全高效的现代化能源体系是推动经济社会绿色低碳转型的重中之重,也意味着巨大的资金需求。根据彭博新能源财经(BNEF)最新的统计数据,2021年全球在部署低碳能源技术上花费了7550亿美元(约4.7万亿人民币),同比增长27%,其中中国占全球投资总量的35%,高达2660亿美元(约1.6万亿人民币) [1] 。政府是能源低碳转型投资的主导者,需要公共资金的引导和支持,进一步吸引社会资本加强投资力度。

《意见》将“支持构建清洁低碳安全高效的能源体系”作为财政支持碳达峰碳中和工作的重点领域,从构建现代能源体系的以下关键环节提供支持:

一是推动构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统。 根据《可再生能源法》相关规定,我国自2006年起对可再生能源发电实行基于固定电价制度的补贴政策,由国家专门设立的可再生能源电价附加来补足风电和光伏发电电价与当地燃煤机组标杆电价的价差,在补贴扶持下,风电和光伏的装机容量大幅增加。2021年我国可再生能源装机规模突破10亿千瓦,风电、光伏发电装机均突破3亿千瓦,海上风电装机跃居世界第一 [2] 。

二是推进新能源有序减量替代化石能源。 以财政资金支持散煤的清洁能源替代为例,近年来,中央财政通过大气污染防治专项安排资金支持北方地区开展冬季清洁取暖工作,分五批将88个城市纳入支持范围,引导地方结合本地区经济社会实际情况,因地制宜、稳妥有序开展清洁取暖改造和既有建筑节能改造。在此类改造工程中,平均70%的改造资金来源于财政资金,中央和地方政府的补贴资金占总投资的 67.6%-88.6% [3] 。

        

三是鼓励有条件的地区先行先试,因地制宜发展新型储能、抽水蓄能等,加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的电力发展机制。目前,浙江、江苏、广东、陕西、辽宁等省份部分城市正通过地方补贴支持储能设施的建设和运营或者将要出台相关措施,补贴金额约在0.1元/千瓦时到1元/千瓦时之间。

            

1.2 支持绿色低碳科技创新和基础能力建设

要实现碳中和目标,需要及早部署绿色低碳技术,储备相关的基础能力,持续不断地大力推动清洁能源创新。据国际能源署预测,2030年,中国90%以上的二氧化碳减排量将来自目前已经面市的技术,而 2060年相对于 2030 年的减排量中,约有一半来自于目前仅处于原型或示范阶段的技术,特别是在重工业和长途交通运输领域 [4] 。《“十四五”现代能源体系规划》指出我国“十四五”期间能源研发经费投入年均增长7%以上,新增关键技术突破领域达到50个左右。

       

《意见》提出“支持绿色低碳科技创新和基础能力建设”。其中,科技创新的支持内容包括:低碳零碳负碳新材料、新技术、新装备等绿色技术研发和产业化、规模化应用。基础能力建设的支持内容包括:绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台建设,碳达峰碳中和基础理论、基础方法、技术标准、实现路径研究,生态系统碳汇基础支撑,适应气候变化能力建设,提高防灾减灾抗灾救灾能力等。

         

1.3 支持碳汇能力巩固和提升

碳汇能力巩固提升行动是我国2030年碳达峰行动方案的十大行动之一。到2060年,对于其他部门难以减排的温室气体,碳汇将作为负排放的手段之一助力我国实现整体上的碳中和目标。

《意见》指出将从以下几方面支持提升森林、草原、湿地、海洋等生态碳汇能力,包括:开展山水林田湖草沙一体化保护和修复;实施重要生态系统保护和修复重大工程;深入推进大规模国土绿化行动,全面保护天然林,巩固退耕还林还草成果,支持森林资源管护和森林草原火灾防控,加强草原生态修复治理,强化湿地保护修复;支持牧区半牧区省份落实好草原补奖政策,加快推进草牧业发展方式转变,促进草原生态环境稳步恢复。整体推进海洋生态系统保护修复,提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力;支持开展水土流失综合治理。

财政支持碳汇能力巩固提升的主要方式为中央对地方转移支付资金,包括重点生态保护修复治理资金、林业草原转移支付资金、海洋生态保护修复资金,以及农业资源及生态保护补助资金等。

二、健全市场化多元化投入机制

《意见》提出的第二项措施为健全市场化多元化投入机制,主要通过发展绿色产业投资基金、将绿色低碳发展项目纳入政府债券支持范围、支持生态环境PPP项目发展三个方面建立绿色低碳领域的多元化投入机制。

一是充分发挥政府投资基金在低碳转型与绿色发展领域的引导作用,鼓励社会资本设立绿色产业投资基金。《意见》提出 “研究设立国家低碳转型基金,支持传统产业和资源富集地区绿色转型。充分发挥包括国家绿色发展基金在内的现有政府投资基金的引导作用。鼓励社会资本以市场化方式设立绿色低碳产业投资基金”。在国家低碳转型基金方面,此前我国碳达峰碳中和顶层设计文件《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中就明确提出要研究设立国家低碳转型基金。为了实现双碳目标,传统高碳产业的低碳转型压力大,转型资金需求超百万亿,设立国家低碳转型基金将在支持传统产业和资源富集地区绿色转型发挥重要作用。在绿色政府投资基金方面,财政部、生态环境部和上海市已于2020年7月共同设立国家绿色发展基金,首期规模885亿元,中央财政出资100亿元,沿江省市政府和社会资本参与出资。此外,部分地方政府,特别是各绿色金融改革创新试验区近年来也设立了众多绿色产业引导资金,《意见》提出要充分发挥现有的政府投资基金在绿色发展方面的引导作用。在社会资本设立的绿色低碳产业投资基金方面,此前我们的研究显示,2017年之后我国绿色产业发展基金发展速度放缓、设立数目大幅下降,主要受到资管新规的影响,虽然资管新规未直接覆盖到绿色产业发展基金,但却对过去其主要的资金来源之一商业银行理财施加了明确的约束 [5] 。未来可考虑在绿色产业投资基金方面设置更多激励约束机制安排,以激励绿色产业投资基金的发展。

二是将符合条件的绿色低碳发展项目纳入政府债券支持范围,这将进一步推动我国绿色地方政府债券的发展。 地方政府债券能够很好的匹配绿色项目特别是大型的绿色基础设施项目投资大、周期长的特点,而较低的发行利率也能降低绿色项目融资成本,同时免税等政策也可以吸引更多机构投资者投资。尽管我国尚未出台明确的针对绿色地方政府债券的管理要求,但根据2021年6月10日人民银行发布的《银行业金融机构绿色金融评价方案》,对绿色债券持有量统计包括了“经绿色债券评估认证机构认证为绿色的地方政府专项债券”。目前我国仅发行了两单贴标绿色地方政府债券,分别为江西省赣江新区2019年发行的绿色市政专项债和广州东省政府2020年发布的水资源领域收支绿色政府专项债,但同时,我国还发行了大量专项支持绿色领域的地方政府专项债,尽管未贴标为绿色债券,但其募集资金投向及相关管理要求与绿色债券标准有高度重合。根据Wind数据库的统计,截至2022年一季度末,我国累计发行的专项用于绿色相关领域的地方政府专项债券的规模已达到6371.99亿元,是我国境内贴标绿债累计发行规模的近1/3。目前这些非贴标绿色地方政府债券主要投向的领域集中在生态环保、农林水利等项目,《意见》提出将符合条件的绿色低碳发展项目纳入政府债券支持范围,未来专项用于绿色相关领域的地方政府债券规模也将继续扩张,为我国绿色低碳发展提供更多支持。

          

三是支持生态环境领域PPP项目。《意见》提出“采取多种方式支持生态环境领域政府和社会资本合作(PPP)项目,规范地方政府对PPP项目履约行为”。由于存在一定公益属性,大部分生态环境领域的PPP项目回报机制以政府付费为主,而很多项目存在资金需求量大、投资回报周期长的特点,这时地方政府的履约行为将直接影响相关企业的资金周转情况。兴业研究自2018年起对绿色环保企业开展调研,并依据调研结果每月编制发布“兴业绿色景气指数”(GPI指数),从四年多的调研结果来看,资金周转问题一直是绿色环保企业生产经营过程中面临的最主要问题之一,而绿色环保企业的资金周转情况往往与政府补贴到位率密切相关(见图表7),当补贴到位率指数下降时,资金指数往往下降更快、下降幅度也更大,特别是在中小型企业中尤为明显。与此同时,自我们调研开始以来,补贴到位率指数在超过70%的月份都低于GPI综合景气指数,这也反映出绿色环保产业普遍存在补贴到位率相对较低的问题。《意见》提出“规范地方政府对PPP项目履约行为”将有助于改善生态环境领域PPP项目中政府付费和补贴拖欠的问题。此外,进一步深化生态环境领域价格机制改革,提高相关企业和PPP项目盈利能力,也是支持生态环境领域PPP项目发展的一种方式。

      

三、发挥税收政策激励约束作用

从税收政策来看,将从约束性和激励性两个维度对绿色低碳发展提供直接与间接的政策支持,形成绿色税收体系。 《意见》提出“落实环境保护税、资源税、消费税、车船税、车辆购置税、增值税、企业所得税等税收政策”。一方面,环保税、资源税、能源税的纳税对象与碳达峰碳中和直接相关,如碳排放污染物、非可再生资源、能源等,主要起到约束性作用,可以通过税制设计直接支持绿色低碳转型,引导资源合理利用。目前已全面实施的矿产资源税从价计征,通过税收与资源价格挂钩来调节企业税收负担,同时有利于矿业企业降低能耗,从能源端助力绿色低碳发展。

另一方面,消费税、车船税、车辆购置税、增值税、企业所得税等纳税对象为与绿色发展相关的消费品或纳税主体,如新能源汽车、绿色出行工具、销售生产环保产品的企业等,主要起到激励性作用。通常会通过一系列配套的税收优惠政策,来引导绿色消费与绿色生产。如目前对新能源车辆购置税、车船税实行免税政策,同时对不同排量实行不同消费税税率,引导新能源消费,支持绿色出行。未来也将分别在不同税种方面通过税收制度的涉及和税收优惠政策对环境保护及绿色发展发挥激励与约束作用。

四、完善政府绿色采购政策

从政府采购来看,国家机关、事业单位和团体组织将通过绿色采购引领绿色消费,对于不同种类的绿色低碳产品加大采购力度,对应的政府消费规模也将有较大影响。

一是完善政府采购需求标准体系。 《意见》提出“建立健全绿色低碳产品的政府采购需求标准体系”,具体来说,就是将节能减排等相关绿色指标进一步列入采购标准的细化中,包括采购产品、产品配套包装物等。这将完善机关事业单位在绿色低碳产品上的采购规范性,同时通过采购优惠政策提升产品采购规模。

二是大力推广绿色建筑、绿色建材。 《意见》提出“大力推广应用装配式建筑和绿色建材”,在公共设施建设需求、老旧小区改造、部分项目改扩建需求较大的情况下,绿色建材及装配式新型建造方式可以得到有效的推广,并拥有较大的需求规模。根据财政部、住建部于2020年10月联合发布的《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》(财库〔2020〕31号),当前已在南京、杭州、绍兴、湖州、青岛、佛山六个省份进行绿色建筑与绿色建材政府采购试点,将于2022年底前竣工。主要项目范围如医院、学校、办公楼、体育馆、保障性住房等新建政府采购工程。根据财政部关于《意见》的答记者问,上述试点工程的项目金额达1025亿元 [6] 。由此,未来试点范围或将扩大或推广至全国,也将有益于绿色建筑行业的发展。

三是加大采购新能源车、船等低碳交通工具。 《意见》提出:“加大新能源、清洁能源公务用车和用船政府采购力度,机要通信等公务用车除特殊地理环境等因素外原则上采购新能源汽车,优先采购提供新能源汽车的租赁服务,公务用船优先采购新能源、清洁能源船舶。”由此,将进一步加大公务使用领域的低碳交通工具,或考虑在一些部门或地区实行强制采购政策。

五、加强应对气候变化国际合作

全球气候融资的主体包括公共部门和私营部门。由于气候问题具有典型的全球公共性,公共部门资金是解决气候问题的重要来源。根据《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》,发达国家是气候变化和历史碳排放的主要责任方,有责任向发展中国家提供资金,帮助其更好地应对气候变化。由于气候问题以及现有融资机制的复杂性,全球气候融资存在资金供给不足、公共资金贡献不够、资金来源的稳定性难以保障等问题,阻碍了发展中国家的积极参与。

《意见》将“加强应对气候变化国际合作”作为财政措施的一部分,坚持我国立足于发展中国家定位,继续维护现有多边和双边气候融资渠道,争取国际金融组织和外国政府对我国的技术、资金、项目援助。作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者,一方面,我国维护现有的气候治理规则,积极参与联合国气候资金谈判,推动《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》全面有效实施。另一方面,打造“一带一路”绿色化、低碳化品牌,协同推进全球气候和环境治理。与此同时,跟踪并参与国际可持续披露准则等气候融资相关的国际规则制定。

注:

[1] 资料来源:These are the top 10 countries by energy transition investment,世界经济论坛[EB/OL],2022/02/15[2022/05/30] [2] 资料来源:2021年可再生能源发展再上新台阶,国家能源局[EB/OL],2022/01/28[2022/05/30] [3] 资料来源:农村清洁用能体系助力减污降碳乡村振兴,能源基金会 [EB/OL],2022/05/12[2022/05/30] [4] 资料来源:中国能源体系碳中和路线图,国际能源署 [EB/OL],2021/09/29[2022/05/30] [5] 注:具体内容参见兴业研究2019年3月发布的报告:《兴业研究绿色金融报告:绿色产业发展基金行路难》

[6] 财政部,《财政部有关负责人就出台,<财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见>答记者问》(2022-5-30)【2022-5-30】

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