美国曾经是全球光伏产业的霸主。

但自从2011年开始，一切都发生了改变。

这一年，中国光伏重新成为世界第一，占全球总产量的66%，占据欧洲51%，美国市场份额的86%。

这一年，美国的光伏前三巨头Solyndra、Evergreen、SpectraWatt，相继破产。

还是这一年，美国对中国光伏产品实行“反补贴”、“反倾销”调查。

2012年，美国又针对中国进口的光伏产品大幅调高关税，高达34%-47%。

此后，中美围绕光伏产业的博弈，持续了10年，就一直没有停止过。

最近的博弈，正在东南亚国家展开。因为具备关税、成本等优势的东南亚成为国内光伏企业的出海首选地。

今年5月13日，美国商务部突然公布了正在进行的反规避调查(AD/CVD)强制性受访者名单。该部门正在调查柬埔寨、马来西亚、泰国和越南使用中国组件的太阳能电池和电池板制造商，以及这些公司在这一过程中是否规避了中国关税，涉及隆基、阿特斯、天合、晶科、比亚迪、韩华等八家光伏企业。

可是一个月不到，6月6日，白宫又宣布将对从东南亚四国，包括泰国、马来西亚、柬埔寨和越南采购的太阳能组件给予24个月的进口关税豁免，并授权使用《国防生产法》加速太阳能组件的国内制造。

根据美国商务部6月6日最新声明，在给东南亚四国光伏电池组件进口关税提供24个月的豁免期的同时，美国针对东南亚光伏产能的反规避调查仍将并行，会根据反规避调查结果再决定两年后是否开始征收关税，但期间进口的光伏电池组件产品将不用担心关税追溯问题。这意味着，未来两年内东南亚光伏产能仅单面产品需征缴15%的201关税，其他关税风险或暂时全部消除。

中国产能则面临平均13.89%+12.67%的双反税、单面组件15%的201关税、25%的301关税。

拜登政府采取行政手段在两年内豁免进口太阳能产品关税背后的原因是什么？此举带来的业界反应和影响如何？

供应链依赖和通胀高企迫使拜登再次出手

美国的太阳能市场一直高度依赖进口；国内面板制造商的产能仅能满足其 2021 年四分之一到三分之一的需求。

据Rystad energy数据显示，2021年，来自Auxin Solar 请愿书中提到的东南亚四国的太阳能电池板占美国进口太阳能装机容量的85%，而在2022年前两个月，该比例一度升至99%。更重要的是，美国制造商为制造“美国制造”模块而进口的 45% 的电池也来自指定国家。

在供应链的更深层次上，硅片几乎完全来自中国，中国是全球太阳能电池工厂销售和使用的硅片的 97% 的来源。而且在许多情况下，被铸成硅锭以制造这些晶圆的多晶硅也来自中国，中国生产了太阳能行业所用多晶硅的 74%。尽管从调查中可以推断出，不仅仅是东南亚——全球几乎所有光伏制造商都依赖中国生产晶圆和/或多晶硅。

今年3月，美国商务部针对在东南亚四国组装的太阳能电池组件是否规避了美国对来自中国的电池组件下达的双反税令发起调查，尤其是对于硅片等核心附加值环节在中国生产的光伏组件可能面临最高达250%的追溯性关税。

据SEIA调查，受此影响，3-5月中国厂商向美国发货的组件有3/4出现延迟或取消，美国市场组件供应大幅下降。

这也使美国太阳能行业迎来自 2020 年以来最糟糕的季度，2022 年第一季度，美国太阳能市场安装了 3.9 GW的太阳能容量，比 2021 年第一季度下降 24%，比 2021 年第四季度下降 52%。美国清洁能源协会 (ACP) 的最新报告也显示，在太阳能装机方面，已有超过 2.8GW 的计划上线项目被推迟到今年下半年或 2023 年及以后。今年预计的17GW（按直流电计算）的电网新增晶体硅发电量中，至少有65%存在延迟或取消的风险，最常见的原因是缺乏光伏组件供应。

面对依赖性极高的光伏供应链，拜登政府不得不紧急出手，为关税政策松绑，试图让停滞的太阳能项目重回正轨。

此外，由于美国近期通胀压力明显加大，为缓解企业和消费者价格压力，短期内取消部分商品关税是有效的应对措施。

高通胀带来了价格的全面飙升，光伏组件的价格在调查中上涨了 15-30%。这加剧了由于多晶硅成本上涨已经出现的价格上涨，美国港口基于 182 毫米和 210 毫米晶圆的模块的平均价格在 2022 年第二季度上涨至每瓦 0.49 美元。这与 2021 年第二季度相比增加了 33%。在某些情况下，高达每瓦 0.55 美元的定价并非闻所未闻。CEA（Clean Energy Associates） 预计，反规避调查导致的价格上涨将持续到 2025 年。

美国市场反应褒贬不一

拜登援引 1930 年《关税法》第 318a 条来对东南亚四国光伏组件进口关税豁免的决定引起了争议，该条允许总统免除进口关税以应对国家紧急情况。

清洁能源游说团体和太阳能开发商和安装商赞扬了拜登的行动，他们认为目前的供应链短缺，如果继续下去，将进一步危及拜登政府的2030 年温室气体排放量比 2005 年水平减少 50-52%，以及高达 80% 无碳电网的气候目标。

SEIA 的罗斯·霍珀 (Ross Hopper) 说：“太阳能行业正面临着减缓美国清洁能源进展的多重挑战，但拜登政府本周采取的行动为企业保持项目推进和创造就业机会提供了一种确定性。通过果断行动，本届政府正在为清洁能源领域注入新的活力，同时将美国定位为全球太阳能制造业的领导者。”

美国开发商 Renewable Properties 创始人兼总裁亚伦·哈利米 (Aaron Halimi) 表示，拜登的行动“不仅为太阳能开发带来确定性，而且还将降低开发太阳能项目的成本，同时支持当地的建筑工作。”

同样，SOLV Energy 首席执行官 George Hershman 表示：“拜登总统果断的领导能力使像我这样的公司能够推进停滞的项目并将太阳能工人带回我们的工作场所。这一声明在短期内为贸易提供了急需的明确性，并采取行动兑现他在国内部署更多清洁能源的承诺，同时长期发展美国制造业。”

然而，拜登的举动招致了某些美国太阳能制造商及其盟友的批评，他们努力游说政府允许 商务部的调查继续进行，然后再为该行业提供救济。

加利福尼亚小型面板制造商 Auxin Solar 的首席执行官 Mamun Rashid 曾于 2 月将请愿书提交给了美国商务部，他表示拜登“严重干涉”了调查，“通过采取这种史无前例且可能是非法的行动，他为中国资助的特殊利益集团打破美国贸易法的公平适用敞开了大门。”

中国企业需要未雨绸缪，多元化布局

针对东南亚四国的阶段性豁免措施旨在缓解美国光伏组件供应链危机，避免项目推迟或暂停，此举可以让企业加快因商务部反规避调查而推迟的项目。但是，豁免后加快项目却“不是那么容易”。

BNEF 太阳能分析师 Pol Lezcano 表示，在航运中断和法律案件的背景下，开发商推迟了项目并考虑了更长的交货时间，并补充说“撤销这些计划可能并不容易”。

 Lezcano 告诉PV Tech：“虽然东南亚有大量为美国生产模块的能力，而且美国仍然是一个高价值市场，但现实情况是，运输延迟仍然是一个问题，开发商和模块制造商可能会审查他们的协议，以寻找任何潜在的豁免失败的威胁。组件制造商可能需要几个月的时间才能运送他们累积的组件库存。”

对于关税豁免和援引法案对美国的光伏产业能产生多大程度的提振，大成律师事务所国际贸易救济业务合伙人、北京律师协会WTO与反倾销专业委员会副主任孙磊在接受21世纪经济报道记者采访时表示并不太乐观。

孙磊指出，由于豁免关税和补贴国内企业等政策很难持续，因此美国光伏产业的发展将很难达到设定的目标，并且，政策的效果很有可能是有限的，往往不及市场本身的力量。

Clean Energy Associates专家Christian Roselund也表示，如果没有激励措施，鉴于美国制造成本较高，美国不可能建立任何实质性的新制造能力。美国组件工厂成本比东南亚高 15% 左右，对于电池或晶圆工厂的成本则可能高出40% 到 50%。太平洋证券也表示，美国本土光伏制造成本高企，即便在美国实施贸易保护多年后，本土产能仍不具备竞争力，难对中国和东南亚的光伏产能造成冲击。

对于美国豁免关税的举动，国内市场反应积极，消息一出，港股和A股光伏股全线收涨。在业内人士来看，美国豁免东南亚四国光伏组件关税对国内光伏企业而言是直接利好。

自2012年起，中美光伏产业便开始了长达10年的博弈，具备关税、成本等方面优势的东南亚则成为国内光伏企业的出海首选地。

据财经网统计，截至2022年初，晶科能源在马来西亚的电池、组件产能分别达7GW，越南硅片产能达7GW。天合光能在越南、泰国合计共6GW电池、组件产能。隆基绿能目前在越南拥有电池、组件产能分别为5GW和10GW；在马来西亚拥有光伏全产业链产能。此次关税豁免将会利好国内光伏企业通过第三国向美国市场投放产品，在东南亚有产能布局的中资光伏一体化组件厂商将优先受益。

值得注意的是，尽管东南亚地区获得2年的关税豁免，但据美国商务部消息，针对东南亚四国光伏产品开展的反规避调查仍将继续，最终调查结果所导致的任何潜在关税将在24个月的关税暂停期结束后生效。

对此，上海瀛泰律师事务所合伙人翁冠星律师接受财经网采访时表示：“此次所谓24个月的关税豁免，仅仅是对于一项尚未有结论的调查的‘延期处理’，不代表太阳能组件的贸易壁垒已经解除。”

处在豁免关税的两年“窗口期”里，在东南亚当地投资的中资企业会因此获益，但同时，它们不得不考虑到免税政策在发挥两年效益之后的处境以及风险。未来，中国企业应当未雨绸缪，从专利上抢夺上游话语权，并考虑多元化区域布局。