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油价飙涨后,美国政府如何重塑全球能源市场

在乌克兰危机发生后,世界似乎处于一个拐点。商业领袖们宣布“去全球化进程”正在加速,并对新的滞胀期敲响警钟。部分学者谴责战争,并欢呼跨大西洋关系的复兴。各国都在重新思考其外交政策的几乎所有方面,包括贸易、国防开支和军事联盟。 

这场戏剧性的转变背后,全球能源系统的深刻变化似乎被掩盖了。在过去的二十年里,减少碳排放的迫切需求,一步步重塑全球能源秩序。现在,由于乌克兰危机,能源安全又重回人们的视线中,与气候变化一起成为政策制定者最关心的问题。 

这两个优先事项加在一起,即将重塑各个国家的能源规划、能源贸易、能源流通和更广泛的全球经济。各国将越来越多地向内看,在寻求向净零碳排放的过渡中,优先考虑国内能源生产和区域合作。如果各国退缩到战略能源集团中,那么多年来能源互通的增强趋势,就有可能让位于能源的碎片化时代。 

但是,只有极少的分析家充分意识到,除了经济民族主义和去全球化外,即将到来的“能源新秩序”还会被这件事情定义:各国政府正在以罕见的力度来干预能源部门。 

过去四十年来,西方国家政府克制了自己在能源市场上的活动,但现在,他们认为有必要在涉及能源的所有方面都发挥更广泛的作用:从建设化石燃料基础设施到影响私营公司的能源经营,并且通过碳定价、补贴、授权和标准限制排放。 

这种转变让人联想到上世纪70年代(石油危机时期),当时政府对能源市场的过度干预加剧了反复的能源危机。然而,如果管理得当,政府干预并不一定是坏事。适当地政府限制能够解决特定的市场失灵,它可以阻止气候变化的最坏影响,减轻许多能源安全风险,并帮助管理即将到来的能源转型的最大地缘政治挑战。 

当前的能源危机使世界重新关注地缘政治的能源风险,迫使人们对未来的气候雄心和如今的能源需求进行权衡,并为即将到来的动荡时代提供了预演。具体而言,美国政府如何应对这些挑战,将决定未来几十年的能源新秩序。 

           

美国政府的过度管制曾加重能源危机 

1970年代的能源危机在某种程度上是一个“政府过度扩张”的故事。在石油输出国组织(OPEC)的六个海湾成员国削减产量,并对1973年赎罪日战争期间支持以色列的国家实行石油禁运之前,华盛顿就积极寻求管理美国石油市场。 

例如,1959年,德怀特·艾森豪威尔总统设定了石油进口配额,以保护美国生产商。进口配额达到了预期的效果——美国生产商在整个1960年代蓬勃发展并增加供应。但它们并没有保护消费者免受成本上升的影响。随着美国人搬到郊区,购买越来越大的房子和汽车,石油消费超过了供应,价格最终开始上涨。 

为了控制价格,理查德·尼克松总统尝试了一些政策。1971年,在他的政府结束金本位制的同时,他实施了一系列工资和价格管制措施,包括对石油和天然气行业的管制。但这些措施只是增加了对石油的需求,同时拉低了国内供应。到1972-73年的冬天,燃料短缺迫使一些学区轮流关闭,而媒体也警告说能源危机即将到来。1973年春天,尼克松松口了,撤销了艾森豪威尔的石油进口配额,同时敦促美国人节约汽油。然而,到了6月,在阿拉伯石油禁运的几个月前,全国有近一半的加油站依然在报告其运营存在问题。 

尼克松加大政府对能源市场的管理力度,而事实证明,各项政策反而“越帮越忙”。1973年11月,尼克松设立了一个联邦计划,政府官员通过该计划决定如何分配丙烷、取暖油、航空燃料、柴油和其他燃料。当时领导联邦能源办公室的威廉·西蒙(William Simon)表示,这项计划是“一场灾难”。在这种政府干预的背景下,阿拉伯石油禁运导致了美国各地加油站出现恐慌性抢购和排队现象。 

1970年代末,在许多相同力量的推动下,又发生了一次石油危机。1978年底,伊朗人民起义使那里的石油生产陷入停顿,造成美国和其他国家的石油短缺,并使价格飙升。就像在前一次危机中一样,联邦价格控制和配给努力使情况变得更糟。美国人再次排队等待加油,或被限制只能早特定时间加油,并聆听吉米·卡特总统发表他著名的 “信任危机 “演讲。 

这些失败经验表示,政府对能源经济进行过多的微观管理会适得其反。卡特开始放松对能源价格的管制,罗纳德·里根总统随后加快了这一进程。在接下来的几十年里,美国政府逐渐缩小了其在能源经济中的作用:它逐步取消了进口配额,结束了石油和天然气价格控制,并废除了配给制度。 

可以肯定的是,美国政府扩大了在其他能源相关领域的作用:制定燃料经济标准、将速度限制、补贴合成燃料、创建战略石油储备,并扩大了在墨西哥湾和阿拉斯加的勘探和开采。此外,美国政府对其他能源生产国越来越多地使用各种制裁。 

不过,政府干预已成为一般规则的例外。自1970年代的危机以来,能源部门的许多最重要的变化,如放松对天然气销售的管制、建设有竞争力的电力生产商和电力批发市场等,都在两党共识下开展:只要允许市场自行运作,就能最好地确保安全和低成本的能源供给。 

全球能源危机正在蔓延 

俄乌冲突所可能引发近半个世纪以来最严重的一次能源危机。与1970年代的石油危机相比,此次危机有着重要差异。首先,当前全球经济的能源强度较低。经济增长已经超过了能源使用的增长,现在世界上每单位GDP所使用的能源相比1970年代要少得多。此外,今天有更多的公司在全球范围内分销石油,而1970年代只有少数几家公司控制着世界上大部分的石油贸易。因此,如今的能源供应链更加稳定耐用。 

然而,目前的能源危机则远远超出了石油的范围,所有种类的能源都会受到动荡的干扰,并可能会影响到更广泛的经济领域。俄罗斯不仅是世界上最大的石油和精炼石油产品出口国,也是欧洲天然气的主要供应国,还是煤炭和用于核电站的低浓缩铀的主要出口国;更不用说该国还出口的其他大宗商品。由于煤炭、汽油、柴油、天然气和其他商品的价格都接近历史高点,如果进一步中断俄罗斯的能源供应(无论是由俄罗斯还是欧洲发起),都会加速通货膨胀,招致经济衰退、要求能源配给,并迫使企业停工。 

在俄乌冲突前,全球能源系统就已在承受压力。欧洲和世界其他地区面临着发电挑战,因为他们越来越多的电力来自于太阳能和风能等间歇性能源。同时,近年来低收益和气候压力减少了对石油和天然气的投资,导致供应有限。全球新冠肺炎疫情导致供应链问题,加剧了资源和原材料的稀缺性,增加了价格压力。在2021年和2022年初,飙升的天然气价格曾将欧洲的一些公用事业推向破产,迫使政府补贴能源费用。事情本可能更糟,但比预期更温暖的欧亚天气缓解了一些能源需求。 

自俄乌冲突以来,能源市场更加动荡。信贷市场收紧,几乎没有流动性来支持石油交易,而供需都经历了巨大的震荡。许多买家对俄罗斯石油避而远之,担心西方的银行和金融制裁,以及与俄罗斯做生意的潜在公众影响。国际能源署估计,俄罗斯的日产量已经减少了约100万桶,如果欧盟在2022年底前实施禁止所有俄罗斯原油、汽油和柴油的计划,减产量可能还会上升。由于更多对俄制裁可能即将到来,再加上欧佩克不愿意增产来弥补俄罗斯减少的石油供应,推动了油价继续上涨。 

截至5月下旬,石油交易价格已远远超过每桶100美元。美国汽油价格在当月创下历史新高(未按通货膨胀率调整),柴油价格的飙升提高了航运和食品的成本。美国天然气价格攀升至2008年以来的最高水平,自今年年初以来几乎翻了一番。由于创纪录的天然气价格,欧洲和其他地方的消费者面临着更严重的紧急情况。若非两个强大的因素暂时使市场向相反的方向发展,能源价格还会更高:一是中国国内疫情反复,严重削弱了全球能源需求,二是美国及其国际伙伴释放了前所未有的战略石油储备。就目前而言,从战略储备中流出的数量大致抵消了来自俄罗斯的供应损失。 

但最糟糕的情况可能还在后面。随着中国逐步解封,石油需求将激增,并继续推高价格。天然气价格也将如此,这反过来又会影响电力和供暖价格。尽管俄罗斯天然气在很大程度上会继续流向欧洲,但莫斯科已经削减了对芬兰、波兰和保加利亚的销售,遏制了通过乌克兰和对被德国扣押的俄罗斯天然气工业股份公司子公司的出口,并威胁要切断对所有不以卢布支付的欧洲国家的供应。完全切断俄罗斯对欧洲的天然气供应仍然是不可想象的——这么做可能会导致能源短缺、能源配给和能源密集型产业的关闭。 

任何额外的制裁都会对全球能源系统造成衍生影响。由于价格上涨,液化天然气越来越多地流向欧洲。亚洲开始寻找替代能源,而煤炭作为一种丰富且相对便宜的天然气替代品,赢得了胜利。中国和其他国家提高了煤炭产量,为全球天然气市场减轻了一些压力。如果没有亚洲的煤炭增产,欧洲将无法应对俄罗斯天然气的损失。 

对煤炭的更大依赖也将其价格推到了历史高点。在致命的热浪中,印度和巴基斯坦等低收入国家只能艰难地满足其能源需求。用于生产化肥的天然气涨价,再叠加俄罗斯和乌克兰农产品出口的中断,全球食品价格也在快速上涨。 

安全的能源保障需要政府 

一连串的紧急情况,要求我们重新评估政府干预能源市场的有关政策。在过去的40年里,对市场力量的依赖产生了巨大的好处,但今天的危机则凸显三大市场失灵: 

首先,私营公司缺乏足够动力,来为大多数国家建设确保其能源安全的基础设施和其他资产。 

其次,仅靠市场力量,无法有序地建设其能源转型各阶段所需的基础设施——在转型中,这些基础设施可能在私营公司获得全部投资回报之前就会过时。 

最后,私营公司和个人缺乏足够的激励措施来遏制排放,而这些排放的成本由社会来承担。为此,政府需要发挥更大的作用,才能实现加强能源安全和及时过渡到净零碳排放的双重目标。 

当俄罗斯能源出口中断时,首个“市场失灵”的后果已体现在欧洲的能源窘境中。为了实现能源安全,各国需要一系列的能源购买选择、多类型的能源供应。以及在紧急情况下的充足储备,而这一切都需要更多政府干预。自由市场往往能很好地确保多个能源购买选择。当一个地方的供应被破坏时,在高度一体化和运作良好的自由贸易能够使买家找到替代品,从而避免短缺。 

但是,正如当前的欧洲能源危机所表明的那样,如果因为政治、经济或外交等原因要更换到其他能源供应商,各国需要建立起配套的基础设施(或拥有产能过剩的港口和码头)才能完成供应。私营公司显然不会投资这种基础设施,因为他们不会预测到此类供给中断,也不会承担能源危机下社会混乱的成本。 

以立陶宛为例。近十年前,该国建造了一个液化天然气港口,并恰如其分地将其命名为“独立”。该港口有助于波罗的海国家减少对俄罗斯天然气的依赖,并与俄罗斯天然气工业股份公司协商更好的价格。但仅靠码头的商业运营难以实现盈亏平衡,特别是因为它的实际运营无法利用全部产能。该码头只能长期依靠欧洲投资银行的贷款,以及立陶宛政府的贷款担保和其他形式的援助。但是,投资这项能源安全基础设施的决定如今正在取得成果,使立陶宛成为冲突之后第一个完全停止进口俄罗斯天然气的欧洲国家。 

德国也在寻求液化天然气,以减少对俄罗斯天然气的依赖。长期以来,俄罗斯一直是德国最便宜的天然气来源,这导致德国逐渐增加从那里进口的天然气。到2021年,德国所用天然气的一半以上来自俄罗斯。现在,为了将非俄罗斯天然气引入该国,柏林已拨出30亿欧元支持四个液化天然气进口港的开发。企业和消费者将不得不为未来的能源使用支付更多费用,但政府将创建的基础设施能实现更多样化的天然气供应。 

立陶宛和德国的这些举措建立在欧盟委员会提供直接资金的基础之上,因为仅私营公司是没有动力进行投资的。因此,虽然依然压力重重,但相比2009年俄罗斯削减天然气供给时,今天的欧洲天然气市场更具弹性。 

战略石油储备是另一种不能仅由市场提供的能源安全工具。在欧洲,许多政府不持有战略能源储备,而是要求能源企业保持高于正常水平的库存。尽管此类库存有助于缓解危机中的能源短缺,但私营公司却不太可能自行建设配套的供应链基础设施。例如,美国政府近期释放大量石油战略储备,试图向全球市场投放,但可用港口和码头的短缺,导致这个举措无法立刻遏制价格上涨。 

美国的页岩热潮使其再次成为能源净出口国,并极大地增加了对港口空间的需求,而这部分的供应链能力归私营部门所有。如果要释放美国政府库存增加全球总供应量,而不是简单地取代私营部门的储备,就需要建设额外的港口和码头。在非能源危机时期,这些基建资源可能作用有限,不完全具备商业价值,因此必须由政府牵头其开发。 

政府可能还需要干预石油和天然气以外的能源市场。随着电动汽车的普及,以及太阳能、风能、电池和其他形式的低碳和零碳供能形式的普及,成功实现能源转型所需的关键矿物(如锂、镍和钴)可能也会出现短缺。显然,解决方案只能是开采更多。 

迄今为止,由于国内高昂的环境成本和易得的海外资源,美国公司在很大程度上避免生产和加工关键矿物。但是,在确定几种对国家安全至关重要的关键矿物后,拜登政府现在正在提供激励措施以提高其国内产量。对于需要十年或更长时间才能获得回报的巨额投资,私人企业往往感到紧张,因此他们同时也在努力寻找这些矿物的替代品或开展商业化的回收项目。像对待新冠肺炎疫苗那样,美国政府可以考虑保障这些关键资源市场,以确保更大规模地生产关键矿物。 

加强能源安全的政府干预不必局限于补贴、税收减免和其他激励措施。外交也有助于在危机中确保充足的能源供应。例如,去年冬天欧洲面临天然气短缺时,美国派特使前往日本和韩国等地,说服他们放弃一些天然气采购,然后将这些资源转卖向欧洲。美国还鼓励卡塔尔将其天然气出售给欧洲买家,无需顾及长期合同中的目的地条款经常禁止的第三方交易。 

能源转型的过渡期需要政府干预 

第二个市场失灵源于全球实现其气候目标的较短时间框架。在能源转型的过渡期间,确保石油和天然气等能源安全的新资产可能会在完全实现投资收益前就退役。毕竟,当政策制定者越来越雄心勃勃地承诺要淘汰部分“基础设施”时,哪家公司会冒风险来维持近期和中期的正常运转呢? 

然而,通过一些创造性政策,既可以满足当下的能源需求,也不会破坏未来的能源转型。例如,政府可以将某些类型的石油和天然气设施指定为“过渡资产”,并在帮助私营公司建设这些设施方面发挥更积极的作用。基于2050年实现净零排放的目标,新建的天然气港口和管网等资产也需要“准备过渡”,即配备碳捕获技术,或将其改造并适配未来的氢氨等低碳燃料,这些额外成本也需要政府支付。此外,政府还可以允许一些创新型金融工具,帮助企业能够加速回收在碳氢化合物相关的基础设施建设上的投资。 

各国政府在采取此类政策时需要非常小心。它们只适用于解决短期能源安全所必需的碳氢化合物项目,并且这些项目必须有潜力支持未来更广泛用途,例如可以用于清洁能源供应。此外,政策制定者必须仔细评估石油和天然气行业的哪些部分真正适合“过渡项目”,避免各类传统项目泥沙俱下。最后,政府应该严格要求项目开发商满足最低排放标准,以使新建基础设施的碳足迹尽可能最小。 

气候变化的外部性问题需要政府打破 

能源市场的第三个市场失灵是目前最常见的:对于企业而言,他们无需承担温室气体和其他污染排放带来的全部“负外部性”。因此,生产者和消费者需要通过碳定价或其他机制将这些污染成本“内部化”。更强有力的气候政策,包括碳税、补贴、授权和标准,对于快速减少碳排放也是必要的。 

仅靠市场力量无法发展起低碳经济。例如,当前危机已经证明,如果没有额外的政府干预,天然气短缺将导致更多的煤炭使用。基于1970年代能源危机的经历,这种做法可以被理解,并且当时七国集团(G7)也曾承诺在石油短缺的情况下增加煤炭生产和贸易。但煤炭作为碳含量最高的燃料,即便可行,也已不再是合适的能源替代品。 

此外,对煤炭等非清洁能源的使用还凸显了一个更大的挑战:如何向能源需求快速增长的发展中国家提供低碳能源。因此,发达国家需要降低发展中国家对低碳能源的私人投资风险。根据国际能源署的数据,如果要在2050年实现净零排放,发展中国家和新兴市场需要从私营公司筹集70%的资金,而各国政府必须采取更多措施来调动这些资金。例如,世界银行和美国开发金融公司(U.S. International Development Finance Corporation, DFC)等机构可以以负担得起的利率向当地银行贷款,以当地货币为项目融资,并扩大贷款担保的可用性。这些机构也可以直接贷款给项目开发商。来自发展性金融机构的资金可以大大刺激私人投资。 

好消息是,从长远来看,许多减少排放的政府行为,特别是减少对石油和天然气的需求,也将促进能源安全。毕竟,能源安全不仅来自于供给的增加,也来自于消耗的减少。在过去十五年内,美国石油产量剧增并重新成为净出口国,但当全球石油供应中断时,美国人仍然受到了汽油价格上涨的影响。同理,如果欧洲的家庭消耗更少的天然气,无论是通过使用替代品还是提高能源效率,他们同样会获得更好的能源安全。 

俄乌冲突后将出现全球能源新秩序 

俄乌冲突后,政府发挥更广泛的作用将是全球能源新秩序的一个决定性特征。如前所述,1970年代政府也曾干预能源市场,并对此后的经济、政治和地缘政治产生了深远的影响。如今,新的政府干预也变革全球能源秩序。如果结构和管理得当,政府在能源和气候领域的更多参与将有助于平息市场波动,减轻能源转型不可避免的风险,并缩短实现净零排放的途径。 

就能源安全问题而言,精心制定的政府气候政策可以降低民粹主义风险,例如法国的“黄背心”抗议活动。同样,在能源转型完成之前,欧洲政府增加能源采购选择,将在短期内立刻减少传统石油和天然气生产商可能产生的地缘政治影响力。相反,如果西方政府继续将能源安全留给市场,那么未来几十年内,俄罗斯和阿拉伯海湾国家等低成本供应商将占据全球石油和天然气的更大市场份额。 

此外,虽然遏制化石燃料投资会导致西方能源企业的产量下降,但西方政府完全能通过一系列政策促进对“过渡资产”的投资。随着时间的推移,西方国家不但可以减少碳排放,降低对传统生产商的依赖,这些西方国家的能源企业还可以利用转型的先发优势,重新谋求更大的经济和地缘政治利益。 

通过支持新兴市场清洁能源项目的融资进程,西方国家还可以降低另一组风险:发达国家和发展中国家之间日益扩大的裂痕。如果没有此类措施,需要资金并继续投资化石燃料项目的贫穷和中等收入国家将对发达国家更加不满。这些国家对过去的全球排放其实只负有最小责任,但他们目前却承担了完全不成比例的减排压力。与其加重对立,不如合作分担。 

最重要的是,政府干预并减少碳排放,可以气候变化结果导致最严重的地缘政治和安全影响。美国国家情报委员会去年得出结论,随着各国单方面测试和部署大规模地球工程计划,气候变化将加剧各国对北极地区的战略竞争,引发水资源和移民危机,并可能导致新的地缘政治争端。政府引导减排,已经刻不容缓。 

当然,政府干预必须适度。在应对当前的能源危机方面,一些国家走得太急太远了。西班牙和葡萄牙已批准天然气价格上限,而该上限远低于当前市场价格;美国一些民主党人士在国会提出了一项措施,要求总统宣布国家能源紧急情况,并禁止价格上涨。但现实情况是,这种价格控制反而适得其反。 

为了在能源市场中发挥更积极的作用,政府必须像管理国有企业那样引导能源企业。例如,美国政府可以向希望出口天然气的公司分配许可证,但不要指示天然气的去向,因为市场力量将资源配置到最合适的地方。如果政府积极支持个别国家,可能会使能源贸易政治化,并降低全球市场有效分配资源的能力。 

政府也不能过度依赖能源外交,尤其要避免破坏能源市场的买卖基础。在危机中,美国最近阻止亚洲的液化天然气购买决定并为欧洲释放供给的努力是合理的,但今后应更谨慎行事。将政治过多掺入其他商业往来,可能会损害美国贸易伙伴对长期合同神圣性的信心,这最终可能会伤害到美国能源企业。此外,这种危害还可能蔓延到其他商品和服务贸易领域,并将美国企业暴露在报复性打击的风险之下。 

此外,政府还必须避免全球能源经济的脱钩风险。一些美国国会议员主张限制美国的石油和天然气出口,以首先满足美国的能源需求。能源自给自足似乎是一条通往安全的道路,但它的效率非常低,并且会带来不必要的成本。若美国断绝与全球能源市场的联系,当未来的经济或其他危机到来时,将没有能力创造或满足需求。 

最后,美国政府必须避免激化国内党派分歧。未来几年,国会将迎来越来越多的能源和气候相关立法提案,这也预示着更多的政治热点和党派争斗。因此,美国领导人必须齐心协力,建立一个跨党派和基础广泛的联盟,包括从环保主义者到石油和天然气行业的每个人,推行符合共同利益的政策。 

20年前,而这样的合作联盟曾经存在。当时,页岩热潮尚未发生,美国必须时不时从构成美国国家安全威胁的不稳定地区进口大量石油。石油危机让所有人都凝聚在一起,推动美国减少石油消费。如今,围绕气候和能源安全的综合战略考量,美国需要重建一个类似的联盟。 

欧洲将俄乌冲突的发生也称为“9·11”。在美国,9·11当天的恐怖袭击带来了一种新的安全秩序,这种秩序主导了国际格局20年,并且仍旧是世界事务的主导特征。而对于欧洲,乌克兰危机的一个遗产必将是一种新的能源秩序,它起源于欧洲,但辐射整个全球经济。这个能源新秩序,将具备能源安全和气候行动的双重定义,需要利用市场力量来调配资源;最重要的是,这个新秩序需要美国政府发挥更广泛的作用,最终利用、塑造和引导全球能源市场。 

(文 |  Jason Bordoff   Meghan L. O’Sullivan )

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